Bedrijven krijgen een waas voor hun ogen als ze horen dat hun uitbreidingsplan niet direct wordt geaccepteerd maar dat het eerst de ‘Ladder’ dient te doorlopen. Daarmee wordt de Ladder voor Duurzame Verstedelijking bedoeld die er op toeziet dat in Nederland een zorgvuldige ruimtelijke afweging wordt gemaakt bij nieuwe ontwikkelingen. Maar veel partijen zien de Ladder als een serie lastige horden die moeilijk vallen te nemen of die zelfs ‘misbruikt’ wordt om bepaalde plannen te traineren, zeggen René Buck en Sandra van Liere, respectievelijk directeur en senior adviseur bij Buck Consultants International.

“Het is heel moeilijk voor bedrijven te accepteren dat hun uitbreidingsplan niet zomaar kan worden uitgevoerd. Bedrijven willen immers groeien en een uitbreiding is goed voor de werkgelegenheid, zo menen deze bedrijven terecht. Bedrijven denken nu eenmaal anders dan gemeenten en provincies. Maar ze krijgen wel met de Ladder te maken”, zo benadrukt René Buck, oprichter en directeur van Buck Consultants International (BCI) in het hoofdkantoor in Nijmegen. “Het is daarom belangrijk dat ze elke aanvraag tot uitbreiding uitgebreid motiveren met nauwkeurige berekeningen en analyses. Dan is de kans groter dat het plan overeind blijft bij een beoordeling door de Raad van State.”

Niet uit de lucht vallen

De Ladder voor Duurzame Verstedelijking, kortweg de Ladder, komt niet zomaar uit de lucht vallen. Het instrument is al sinds 2012 landelijk van kracht, maar was tot dusverre vooral een ‘papieren tijger’. Nu gemeenten en bedrijven weer actiever worden – de crisis lijkt immers grotendeels voorbij – en nieuwe plannen lanceren voor nieuwe woningen, bedrijfsruimte, kantoren en bedrijventerreinen, ontkomen ze niet aan de Ladder.

Hoe werkt dat? De Ladder kent drie treden die elk plan achtereenvolgens dient te doorlopen. Bij de eerste tree wordt gekeken of het plan tegemoet komt aan een regionale behoefte. Zo ja, is de vraag of deze op te vangen is in bestaand stedelijk gebied? (trede 2). Als dat niet het geval is, is de opgave een locatie te zoeken die ‘multimodaal kan worden ontsloten’ (trede 3).

“Daar beginnen al de problemen”, zegt Buck die de tredes beschouwt als een trits stoplichten. “Wat valt nu onder ‘regionale’ behoefte? Wat is nu precies ‘stedelijk gebied’?” Die zijn niet helder omschreven in de Ladder. “We kennen wel de regio-indeling volgens COROP waarin Nederland in veertig gebieden is onderverdeeld. Zo behoren Nijmegen en Arnhem tot één COROP-regio maar hun woningmarkten verschillen enorm. Als er bijvoorbeeld in Nijmegen behoefte is aan luxe koopappartementen, kun je die niet zomaar naar Arnhem verschuiven omdat daar nog ruimte is.” Van Liere: “Daar komt nog bij dat de provincies ook een eigen onderverdeling in regio’s kennen. Zijn dat dan de regio’s voor de Ladder?”. Het is wachten op nieuwe jurisprudentie die hierover meer helderheid moet verschaffen.

Ladder houdt geen rekening met deelmarkten

Buck benadrukt de aanwezigheid van de vele deelmarkten in het vastgoed die niet goed in de drie treden van de Ladder zijn te vangen. “. Een ontwikkelaar kijkt voor de ontwikkeling van nieuwe koopwoningen nadrukkelijk naar de aantrekkelijkheid van de locatie (voor toekomstige kopers), nog even ongeacht of dat wel of niet ‘bestaand stedelijk gebied’ is, zoals trede 2 van de Ladder voorschrijft. Een outletcenter hoort veelal juist aan de rand van de stad, die behoefte is niet op te vangen met beschikbare winkelruimte in het centrum. Iets vergelijkbaars geldt voor kantoren. Een ontwikkelaar realiseert graag een nieuw kantoor op de Amsterdamse Zuidas, want dáár is vraag. Dat laat onverlet dat elders in de stad (of Amsterdamse regio) kantoren leeg staan. Het is hetzelfde stedelijk gebied maar kent verschillende deelmarkten. De Ladder houdt geen rekening met deze markt- en vraagaspecten.”

Van Liere: “Je houdt altijd specifieke situaties”. Buck verhaalt uit de praktijk van een fabriek die op de bestaande locatie wenst uit te breiden. “Volgens de Ladder mag de onderneming wel op een andere locatie de uitbreiding realiseren maar het is voor het bedrijf niet te doen om op twee locaties actief te zijn. Dat is logistiek onhandig. Het blijft daarom spitsroeden lopen voor marktpartijen die hun ontwikkelplannen gerealiseerd willen zien.” Van Liere: “Er wordt teveel in hectaren gedacht en te weinig in kwaliteit. Veel locaties voldoen immers niet aan de gestelde kwaliteitseis van de initiatiefnemer.”

Flink pak werk

De Ladder kent -nog- geen minimum niveau: iedere nieuw bestemmingsplan of een wijziging daarvan moet zorgvuldig worden onderbouwd volgens de drie treden van de Ladder. “Of je nu 10 woningen bouwt of 200”, zegt Buck. Naast de kwaliteitseis van de locatie zou de Ladder volgens Buck ook een soort van minimumdrempel moeten hanteren. “De doelstelling van de Ladder om te zorgen voor een zorgvuldige ruimtelijke ontwikkeling, ondersteunen we van ganser harte, maar het zou niet nodig moeten zijn dat bij elke bestemmingswijziging de ladder moet worden gehanteerd.”

Het is geen verrassing dat de Raad van State (RvS), de hoogste bestuursrechter in ons land, een flink pak werk erbij heeft gekregen. “Iedereen die bezwaren heeft tegen nieuwe uitbreidingen van bedrijven en ontwikkelaars, die kan bezwaar aantekenen en uiteindelijk voor de RvS betogen dat men van mening is dat de Ladder niet goed is toegepast. Volgens Sandra van Liere zijn er intussen al tientallen zaken door de Raad van State voorzien van een definitief oordeel waarbij eerdere besluitvorming regelmatig is vernietigd.

Concurrenten dwarszitten

Wat Buck en Van Liere nu merken bij een aantal van de ingediende zaken bij de RvS is dat de Ladder intussen ook wordt ‘misbruikt’, bijvoorbeeld door vastgoedpartijen om concurrenten dwars te zitten. “De Ladder is niet bedoeld om het eigen belang te beschermen, maar daar komt het soms wel op neer“, zegt Buck. Van Liere benadrukt dat vastgoedpartijen de LDV niet gebruiken om de plannen van concurrenten te blokkeren, maar dat de zaken wel getraineerd worden: “Als je nagaat dat een procedure bij de RvS wel negen maanden kan duren, kun je je voorstellen wat dit betekent voor de plannen van vastgoedpartijen.”

Er is nu nog te weinig jurisprudentie om al echt concreet te kunnen worden over wat anders en beter moet. Van Liere: “Pas eind dit jaar zijn er waarschijnlijk voldoende uitspraken beschikbaar (jurisprudentie) om te begrijpen hoe de RvS heeft geoordeeld in de verschillende zaken en op welke wijze dit kan bijdragen aan een betere toepassing van de Ladder en meer duidelijkheid over ‘vorm’ en afwegingen.” Hoe dan ook: iedere uitbreiding(splan) dient vergezeld te gaan van een uiterst zorgvuldige en gedetailleerde onderbouwing. Dan komt de jarenlange kennis en ervaring van de zestig adviseurs van Buck Consultants International om de hoek kijken. “Wij spreken de taal van zowel het bedrijfsleven als van de gemeente”, aldus Buck.

Rogier Hentenaar, Vastgoedjournaal 28 mei 2015

Thema's

Meer weten over dit item?

Stel uw vraag aan onze expert

Ontvang nieuws van BCI